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山东实现海岸带立法全覆盖,为全国第一个省份

2019年9月27日,省十三届人大常委会第十四次会议批准通过了《日照市海岸带?;び肜霉芾硖趵?;11月29日,省十三届人大常委会第十五次会议批准通过了《青岛市海岸带?;び肜霉芾硖趵贰抖泻0洞;ぬ趵贰堆烫ㄊ泻0洞;ぬ趵贰段皇泻0洞;ぬ趵贰侗踔菔泻0洞;び肜锰趵?。此外,2018年5月省人大常委会已批准通过《威海市海岸带?;ぬ趵?。至此,我省沿海七市均已制定海岸带?;しü?,实现了海岸带?;ち⒎ㄈ哺?,我省也是全国第一个实现沿海城市全部制定海岸带?;しü娴氖》?。

——省人大常委会统筹全省海岸带?;ち⒎?/strong>

为深入贯彻习近平生态文明思想和习近平总书记对山东工作的重要指示要求,落实省委建设海洋强省、开展海洋生态环境?;ば卸墓ぷ鞑渴?,2018年省十三届人大常委会第十五次主任会议提出,省人大常委会要加强立法统筹,推进沿海设区的市海岸带?;ち⒎üぷ?,并将该项工作列入省人大常委会2019年立法工作计划。

省人大常委会创新工作机制,积极统筹推进全省海岸带?;ち⒎üぷ?。2019年2月,省人大常委会法工委向烟台、东营、滨州、潍坊市人大常委会书面发函,督促四市启动海岸带?;ち⒎üぷ?。3月中旬,为统筹推进设区市海岸带?;ち⒎?,召开青岛、东营、烟台、潍坊、威海、日照、滨州等七市海岸带?;ち⒎üぷ髯富?,会议对各市立法进度进行统筹协调,部署下一步立法工作要求。4月下旬,针对审查青岛、日照海岸带?;ぬ趵⑾值墓残晕侍?,邀请省海洋局相关专家召开专项研讨会,就围填海管控等问题进行研究论证,达成一致意见。6月下旬,召开由七个沿海设区市人大常委会法工委负责同志,省自然资源厅、省海洋局、省生态环境厅有关负责同志,中国海洋大学、中国科学院山东烟台海岸带研究所有关专家参加的集中研讨?;嵋榫秃0洞;し段У幕?、海岸建筑退缩线距离和围填海等有关问题达成共识。8月下旬,省人大常委法工委向全国人大常委会法工委汇报了海岸带?;ち⒎ㄓ泄厍榭?、重点问题和把握标准,并得到肯定和支持。10月下旬,青岛等五市通过了海岸带?;ぬ趵?,并于11月下旬报省人大常委会。省人大常委会组成人员审查时建议,法规应当体现党的十九届四中全会《决定》提出的“除国家重大项目外,全面禁止围填?!钡囊?,以全面贯彻落实党的十九届四中全会精神,与党中央保持高度一致。为保证法规在合法性前提下及时获得批准,省人大常委会在省市两级人大常委会取得共识的基础上,采取了附条件的方式批准了上述五件法规。

立法久久为功 海岸带?;しㄖ苹中⒘?/strong>

——《青岛市海岸带?;び肜霉芾硖趵?/strong>

海岸带是青岛城市特色的精华所在和宝贵资源, 历届青岛市人大常委会都非常重视海岸带的?;?。1995年青岛市就制定了全国第一部海岸带管理的地方性法规——《青岛市海岸带规划管理规定》,以规划管理为抓手,从源头上统筹推进相关管理工作,使青岛海岸带?;び肜霉ぷ鞑饺敕ㄖ苹?、规范化的轨道。在此基础上,2019年青岛市人大常委会制定了《青岛市海岸带?;び肜霉芾硖趵?以下简称《条例》)?!短趵方岷锨嗟荷?、海、城一体的城市特点,对海岸带的?;だ霉芾碜龀鋈嫦低车墓娑?,把促进海洋生态文明建设和经济可持续发展落到实处。

加强重要海湾?;?,合理布局工业项目。结合青岛西海岸新区建设,《条例》第29条规定,丁字湾、鳌山湾、唐岛湾、灵山湾、古镇口湾、龙湾海岸带范围内,禁止新建或者扩建化学制浆造纸、化工、印染、电镀、电解、酿造、炼油、制革、有色金属冶炼、水泥、岸边冲滩拆船以及其他严重污染海洋环境的工业生产项目。

遏制海岸带功能退化,坚持系统修复、综合整治?!短趵返ド琛罢涡薷础币徽?,规定了海岸带整治修复的计划、重点和资金保障等内容。明确海岸带整治修复应当重点安排沙滩修复养护、近岸构筑物清理与清淤疏浚、滨海湿地植被种植与恢复、海岸生态廊道建设等工程。支持通过退围还海、退养还滩、退耕还湿等方式,?;び胄薷幢鹾J?。市、沿海区(市)人民政府应当建立海岸带整治修复资金投入机制,并鼓励和引导社会资本参与海岸带整治修复。

坚持陆海统筹,规范海岸带建设利用活动,《条例》将海岸带所涉及的陆域至海域纳入城乡规划统一管理,实行统一的规划条件。第42条明确了涉海项目规划、海域、土地手续的办理程序,并规定了建设利用项目的审议和备案程序。在坚持?;さ那疤嵯?,第40条、第41条规定,鼓励发展滨海度假旅游、海洋休闲旅游、海洋科普教育旅游,完善海岸带滨海公共活动空间,配套建设公共服务设施,拓展公众亲??占?,畅通观海视廊,并要求滨海旅游项目开发应当严格?;ず0洞肪澈途肮圩试?。

创新管理模式 突出海岸带重点领域监管

——《东营市海岸带?;ぬ趵?/strong>

东营市位于黄河三角洲入???,依托丰富的海岸带资源和良好的生态环境,积极推进开展海岸带生态文明建设?!抖泻0洞;ぬ趵?以下简称《条例》)坚持问题导向,突出地方特色,加强重要领域监管,为有效?;ず0洞肪?,合理利用海岸带资源提供了有力的法律依据。

立足本地实际,创新规定海岸带分区管理模式。海岸带的分区?;な呛0洞;ち⒎ǖ闹氐阌牒诵?,通行的做法是将海岸带划分为严格?;で?、限制开发区域、优化利用区域三个区域??悸堑蕉泻0洞段в氡鹾J?、黄河三角洲国家级自然?;で嬖谥氐?,为了防止区域重叠造成管控要求上的不一致,结合中共中央办公厅、国务院办公厅《关于建立以国家公园为主体的自然?;さ靥逑档闹傅家饧?,《条例》采用了两区的划分方式?!短趵返?2条将海岸带划分为重点?;で鸵话惚;で?,授权?;す婊莺0洞肪澈妥试闯性亓?、开发利用现状及经济社会发展需要,对海岸带进行划分,不再具体列举相关区域;第15条明确,经依法确定为国家公园、自然?;で?、海洋公园、水产种质资源?;で?、海洋特别?;で?、饮用水水源?;で?、湿地公园的,依照有关法律、法规的规定进行?;ず凸芾?,《条例》对这些区域之外的被划分到重点?;で那蚝鸵话惚;で贫ㄏ嘤Φ墓芸卮胧?。

坚持问题导向,聚焦油气开采等重点领域监管。东营作为全国第二大石油工业基地,油气开发带来的环境污染日益严重?!短趵肪秃0洞段诘挠推碧娇?、化工项目管理等作出详细规定,切实提高法规的针对性和可执行性?!短趵返?9条对两区范围内的油气勘探开发项目分别提出了要求,即重点?;で谝延杏推⑾钅?,应当依据采矿权期限制定方案,有序退出;一般?;で谟推碧娇⑾钅坑Φ苯谢肪秤跋炱兰?,按标准规范要求配备环保设备设施和应急器材,定期开展环境风险评估,加强应急演练,消除环境事故隐患。同时还对海岸带范围内进行油气勘探开发作业产生的污染物如何处置作出原则性规定。

坚持严格?;?织就严密海岸带?;しㄖ瓮?/strong>

——《烟台市海岸带?;ぬ趵?/strong>

烟台市濒临黄海、渤海,海岸线长1038公里,占全省海岸线的三分之一,海洋资源优势是烟台最大、最突出的优势。作为《渤海综合治理攻坚战行动计划》的重点城市之一,《烟台市海岸带?;ぬ趵?以下简称《条例》)严格贯彻“用最严格制度最严密法治?;ど肪场钡牧⒎ɡ砟?,结合烟台市当前海岸带的环境状况,将海岸带?;ぷ魑ü婧诵哪谌?,注重解决海岸带?;さ耐怀鑫侍?。

坚持严格?;?,突出问题导向,明确严格?;ご胧??!短趵返?7条至第29条规定,禁止擅自侵占、移动和损毁海岸带?;そ缱蛘弑;け晔?、禁止改变沙滩自然属性建设建筑物、构筑物、禁止擅自圈占沙滩和礁石、禁止毁坏海岸防护设施、沿海防护林等内容,并针对违法行为分别设置行政处罚,切实有效地加强对海岸带的?;?。

注重加强宣传,营造?;し瘴?,提高全社会的?;ひ馐??!短趵返?条规定,每年六月为海岸带?;ば?,各级人民政府及其有关部门应当加强宣传教育,普及海岸带?;た蒲е?,提高全社会的?;ひ馐逗头ㄖ喂勰?。第8条规定,任何单位和个人都有权对侵占、破坏海岸带的违法违规行为进行劝阻制止和投诉举报,形成全社会共同监管,共同?;さ母窬?。

立足本地实际 聚焦沿海污染防治

——《潍坊市海岸带?;ぬ趵?/strong>

潍坊市位于山东半岛东部,北濒渤海莱州湾,随着开发建设的不断推进,潍坊北部沿海区域资源生态?;ず臀廴痉乐蔚难沽υ嚼丛酱?,系统治理的任务十分艰巨?!段皇泻0洞;ぬ趵?以下简称《条例》)在体现?;び畔?,注重维护好、发展好海岸带资源优势的同时,积极回应中央和省委省政府关于渤海区域环境综合治理攻坚战的决策部署,围绕沿海污染防治规定切实有效的管控措施。

从实际出发,加强海岸带特有资源?;?。天然卤水是潍坊北部沿海地区的重要矿产资源,其开采后直接衍生的产品为海盐和溴素两种。目前潍坊的天然卤水储量和开采量在全国占据重要位置,仅昌邑市生产的海盐占全国的六分之一,溴素占全国的四分之一。为了进一步规范本市天然卤水开采,有效管控无证开采、超范围开采、开采后浪费等乱象,《条例》第28条、第29条对天然卤水的开采管控及溴素生产企业管理等事项作出明确规定,并在第51条、第52条对违法开采天然卤水,溴素企业擅自开机等行为规定了相应的处罚,弥补了矿产资源法及《山东省实施<矿产资源法>办法》等相关法律、法规对溴素科学生产、节约利用的空白。

细化措施,聚焦海岸带近海污染防治。潍坊作为《渤海综合治理攻坚战行动计划》重点治理城市,海岸带范围内近海污染防治是法规调整的重要内容?!短趵返谒恼露院0洞段诤S蚝吐接蛭廴痉乐巫鞒龉娑?,明确化工项目管控、污水处理排放、畜禽水产养殖污染治理、排污口设置、海上垃圾处理等内容。特别是对于船舶污染防治,《条例》第41条至第44条,从船舶???、污染物接受转运处置联单制度、禁止事项、燃油管理等方面作出具体明确规定。通过对海岸带海域和陆域污染防治作出重点规制,以地方性法规的形式为开发利用活动设定约束性底线、提供合法性依循。

兼顾?;だ?生态?;び刖梅⒄瓜嗳诠采?/strong>

——《日照市海岸带?;び肜霉芾硖趵?/strong>

日照市以“蓝天、碧海、金沙滩”的优美环境而闻名,优美宜居环境特别是海景资源是日照的城市名片。近年来,日照海岸带范围内人口密集,临海工业发展迅速,日益加剧的开发利用活动严重影响了海岸带的生态平衡,导致环境恶化、资源破坏和灾害频发,对海岸带的可持续发展造成重大影响?!度照帐泻0洞;び肜霉芾硖趵?以下简称《条例》)坚持?;び畔?、集约利用、绿色发展原则,充分发挥海岸带在经济、社会、文化及生态文明建设中的重要作用。

加强分类管控,防止海岸带养殖污染。为解决海水养殖带来的污染问题,《条例》第31条规定,在海岸带陆域范围内禁止新建或者扩建规?;笄菅吵『脱承∏?。第45条规定,在海岸带海域范围内应当依法划定禁养区和限养区,禁养区内禁止各类水产养殖活动。限养区内陆地范围禁止新增抽取地下水养殖的水产养殖项目,不得扩大养殖规模。限养区的近岸海域,市、区人民政府可以划定一定的范围禁止筏式养殖、网箱养殖等水面设施养殖,鼓励离岸式养殖。

集约利用岸线,规范港口开发建设?!短趵钒凑崭鄄呛H诤戏⒄沟囊?,设置特色条款规范港口开发建设行为,并注重海岸带生态环境?;?。第42条规定,坚持深水深用、节约高效、合理利用、有序开发的原则,加快港口结构调整,优化功能布局,集约利用岸线、陆域、水域等资源,避免粗放发展、重复建设和资源浪费。

突出地方特色,促进海洋旅游资源合理利用?!短趵返?4条规定,旅游开发应当充分满足公众高品质近海亲海需求,鼓励建设景观优美、具有休闲旅游与公众游憩功能、集生态?;び肼糜慰⑽惶宓目攀铰糜魏0洞?。结合日照“水上运动之都”的城市定位,该条还规定,应当加强公益性水上运动基础设施建设,提高安全保障水平,满足公众水上运动需求。

精心制度设计 实施效果显著

——《威海市海岸带?;ぬ趵?/strong>

威海市是全省乃至全国的海洋大市,自然岸线保有率超过47%,海洋功能区达标率100%,是全国海水水质最好的城市之一。作为我省首部海岸带综合?;ち⒎?,《威海市海岸带?;ぬ趵?以下简称《条例》)勇于探索创新,精心制度设计,注重条款的可执行性,为加强海岸带?;?、利用与管理,保障海岸带生态安全提供了法治保障。

精心制度设计,做好创制性立法。在无直接上位法依据和成熟经验可循的情况下,《条例》将做好制度设计作为首要任务。海岸带分区分类?;な呛0洞;ち⒎ǖ暮诵闹贫?,《条例》第12条将海岸带划分为严格?;で?、限制开发区域、优化利用区域,第13条、第14条、第15条分别对区域范围作出规定,并在?;ご胧┮徽鹿娑ㄈ咛宓墓芸卮胧?。同时,《条例》针对当前海岸带?;?、利用与管理工作中存在的突出问题进行制度规范,如在第18条明确规定本市自然岸线保有率不低于45%,这一标准高于全省40%、全国35%的标准;第22条规定,区县人民政府制定海岸带整治修复计划,对因潮汐侵蚀等自然灾害和开发利用等人类活动破坏的海岸带进行整治修复;第30条明确规定,保障市民游客合法合理的亲海权利,规定除港口管理区、军事管理区、海洋特别?;で染婪ㄅ挤獗盏那蛲?,任何单位和个人不得非法圈占沙滩、海域和礁石,不得限制他人通行和亲近海洋活动,从立法层面解决实践中的“顽疾”。

注重可执行性,法规实施效果明显?!短趵纷?018年7月1日实施以来,取得了良好的社会效果和法律效果。威海市依法全面开展海洋生态?;すぷ?,编制《威海市海岸线资源?;と晷卸桨?2018-2020年)》,深入推进海岸线资源?;び胄薷?强化围填海管控,确保全市无新增围填海项目和围海养殖,自然岸线保持零占用;加大海洋执法监察力度,依法查处非法围填海、非法占用海域、非法盗挖海砂资源、破坏污染海洋环境等行为,实现海岸带常态化、规范化监管?!短趵返氖凳?,有效维护了威海市所辖岸线的生态环境和开发利用秩序,持续推动海岸带资源?;すぷ饔行蚩?。

加强生态修复 促进海洋经济绿色发展

——《滨州市海岸带生态?;び肜锰趵?/strong>

滨州市海岸带范围内滩涂广布,生态、生物、矿产等资源十分丰富,同时面临海岸带生态环境脆弱,近海海域内生物质资源珍贵,陆域内植被稀少,入海河流受上游排污影响的问题。为了在“经略海洋战略”实施中合理利用海岸带资源,坚决不走“先污染后治理”的老路,《滨州市海岸带生态?;び肜锰趵?以下简称《条例》)把海岸带生态?;ず托薷捶旁诶弥?,做到?;び肜玫男魍骋?,依法推进海洋经济绿色发展。

划定?;ず煜?,整治修复自然岸线。自然岸线是维持海岸带生态安全、生物多样性的基础,在抵御自然灾害等方面发挥重要作用?!短趵返?7条规定,相关主管部门应当划定自然岸线?;し段?,整治修复受损岸线,不断增加自然岸线长度和保有率,加强岸线资源节约利用,严格控制占用岸线的开发利用活动,防止自然岸线破碎化。

加强生态修复,打造海岸带生态修复“滨州模式”?!短趵返?9条规定,市、县(区)人民政府应当制定海岸带生态修复计划,组织对因海水入侵、海岸侵蚀、海洋自然灾害、物种入侵、人类活动等造成的生态破坏或者功能退化区域进行综合治理和生态修复;开展海岸生态廊道建设和海漂垃圾清理,最大限度保留或者恢复原有自然风貌。第32条规定,应当加强人文历史遗迹的?;?,整治损伤自然景观的海岸工程设施,修复受损自然、历史遗迹。第21条至第24条对沿海防护设施的整治和养护、外来物种排查防控、水产养殖和畜禽养殖、农药化肥使用要求、海洋环境监测和灾害观测监测体系等活动中的生态?;ひ笞鞒隽司咛骞娑?,形成具有地方特色的海岸带生态修复模式。

加强管控,大力?;け纯巧白试?。滨州贝壳堤岛与湿地国家级自然?;で涤泄诙烙?、世界罕见的贝壳堤岛与湿地系统。自上世纪80年代初期开始,贝壳砂资源被作为矿产大量开采,导致资源严重流失,贝壳堤岛面积缩减?!短趵方踔荼纯堑痰河胧毓壹蹲匀槐;で细癖;で?,第20条明确禁止海岸带范围内非法开采贝壳砂资源,第40条针对该违法行为规定了法律责任,严厉打击非法开采贝壳砂活动,有效?;ち吮纯堑毯褪厣肪?。(大众日报客户端记者 赵君 报道)

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